KONSEP GOOD GOVERNANCE


Sejarah, Otokritik, dan Implementasinya di Indonesia


Munculnya governence menggeser kata government dalam kajian administrasi publik memiliki sejarah yang panjang. Transformasi government sendiri sepanjang abad ke-20 secara kronologis berlangsung melalui beberapa tahap.

 

Tahap I adalah era abad ke-20 yang ditandai dengan konsolidasi pemerintahan demokratis (democratic government) di dunia Barat. Tahap II berlangsung pada pasca Perang Dunia I, yang ditandai dengan semakin menguatnya peran pemerintah. Pemerintah mulai tampil dominan, yang melancarkan regulasi politik, redistribusi ekonomi dan kontrol yang kuat terhadap ruang-ruang politik dalam masyarakat. 
Tahap III, era tahun 1960-an sampai 1970-an, yang menggeser perhatian ke pemerintah di negara-negara Dunia Ketiga. Era itu adalah perluasan proyek developmentalisme (modernisasi) yang dilakukan oleh dunia Barat di Dunia Ketiga, yang mulai melancarkan pendalaman kapitalisme. Pada saat yang sama pendalaman kapitalisme itu diikuti oleh kuatnya negara dan hadirnya rezim otoritarian di kawasan Asia, Amerika Latin dan Afrika. Tahap IV, memasuki dekade 1980-an, yang ditandai dengan krisis ekonomi dan finansial negara yang melanda dunia. Di Amerika ketika Reagan naik menjadi presiden maupun di Inggris ketika diperintah Margaret Tatcher, menghadapi problem serius tersebut. Di Indonesia juga menghadapi krisis ekonomi yang dimulai dengan anjloknya harga minyak. Karena itu pada masa ini berkembang pesat “penyesuaian struktural”, yang lahir dalam bentuk deregulasi, debirokratisasi, privatisasi, pelayanan publik berorientasi pasar. Berkembangnya isu-isu baru ini menandai kemenangan pandangan neoliberal yang sejak lama menghendaki peran negara secara minimal, dan sekaligus kemenangan pasar dan swasta.

Tahap V, adalah era 1990-an, dimana proyek demokratisasi (yang sudah dimulai dekade 1980-an) berkembang luas seantero jagad. Pada era ini muncul cara pandang baru terhadap pemerintahan, yang ditandai munculnya governance dan good governance. Perspektif yang berpusat pada government bergeser ke perspektif governance. Sejumlah lembaga donor seperti IMF dan World Bank dan para praktisi pembangunan internasional yang justru memulai mengembangkan gagasan governance dan juga good governance.

Konsep good governance menjadi sangat populer digunakan oleh badan-badan donor internasional, yang sekarang diakui sebagai manifesto politik baru. Analisis Bank Dunia menekankan pentingnya program governance, yang di dalamnya mencakup kebutuhan akan kepastian hukum, pers yang bebas, penghormatan pada HAM, dan keterlibatan warga negara dalam organisasi-organisasi sukarela. Menurut Lancester (1990), program governance itu memusatkan perhatian pada reduksi besaran organisasi birokrasi pemerintah; privatisasi badan­badan milik negara; dan perbaikan administrasi bantuan keuangan.

Governance di sini lebih diartikan sebagai hal kekuasaan yang ditujukan dalam manajemen sumberdaya sosial dan ekonomi negara untuk pembangunan (World Bank 1989: 60). Pengalaman Afrika pasca krisis utang dan pasca perang dingin telah menjadi latar belakang dan iklim yang melukiskan desakan kekuatan pasar bebas dan demokrasi liberal. Good governance dalam konteks tersebut adalah imposisi politik hukum yang dikendalikan negara­negara industrial dan agen internasional (lembaga maupun Negara donor) dalam membentuk ketatapemerintahan yang berselerakan pasar (Stokke 1995; Gathii 1998). Inilah good governance yang lahir dari rahim agenda besar globalisasi yang dikonstruksi ideologi neo-liberal.

Menurut hemat penulis, munculnya governance tak lain hanyalah merupakan wujud dari bentuk imperalisme yang di bangun oleh negara-negara maju (Amerika Serikat) dalam menekan atau mendikte negara-negara berkembang, krisis yang terjadi pada  dekade 80an ini menjadi pintu masuk bagi negara imperalisme untuk menekan negara-negara yang wujudkan dengan prasyarat-prasyarat tertentu yang harus di penuhi oleh negara-negara berkembang untuk mendapatkan pinjaman dana dari lembaga donor internasional.  Prasyarat itu di anataranya adalah reduksi besaran organisasi birokrasi pemerintah; privatisasi badan­-badan milik negara; dan perbaikan administrasi bantuan keuangan serta kebiajakn-kebijakan yang harus pro terhadap market.
 
Governanace merpakan konsep perbaikan tata pemerintahan yang di susupi oleh kepentingan ekonomi, jika di kaji lebih jauh tentang pilar governance itu sendiri yang terdiri dari tiga aktor utama yakni negara, masyarakat dan swasta (pasar), maka terlihat jelas bahwa kepentingan ekonomi bermain pada ranah swasta. Negara di haruskan untuk membuat kebijakan dan menguatkan peran swasta dalam penyelenggaraan pemerintahan. Lebih jauh peran pasar tersebut di terjemahkan oleh lembaga IMF dan Bank Dunia dengan paket kebijakan di antaranya, pelaksanaan kebijakan anggaran yang ketat termasuk penghapusan subsidi negara dalam berbagai bentuknya, pelaksanaan liberalisasi sektor keuangan, liberalisasi sektor perdangan (pasar bebas), dan privatisasi BUMN. Dengan demikian negara berkembang dan negara miskin akan semakin di miskinkan dengan kebijakan ini karena tidak memiliki capacity yang memadai untuk memproteksi lajunya bencana ekonomi yang di bungkus dalam kemasan perbaikan tata pemerintahan (governance). Setiap negara seharusnya bersikap tegas untuk dapat memfilterisasi  kuatnya dampak ekonomi dalm pereapan governance, sayang kita terlalu terjebak dan terlena dengan kata good yang melekat pada kata good governance itu sendiri yang pada dasarkan mengabstrakan kepentingan terselubung (imperalisme) dari konsep governance itu sendiri.

Pihak manakah yang di untungkan dan mana yang di rugikan terhadap penerapan governance?. Ini merupakan pertanyaan yang sangat penting karena melalui pertanyaan ini kita dapat menyelem masuk lebih jauh untuk mengetahui kepentingan-kepentingan terselubung di balik mega proyek governance ini.  Pada uraian di atas telah di jelskan bahwa governance semenjak kelahirannya merupakan rekayasa globalisasi dan kapitalisasi negara-negara maju (negara donor) untuk memperlemah dan menjarah negara-negara berkembang, terutama negara-negara yang mengalami krisis finansial. Dengan pemaksaan syarat-syarat untuk mendapatkan pinjaman (wasinton Consensus), di antaranya membuat kebijakan-kebijakan yang pro terhadap pasar, privatisasi, dan seperangkat kebijakan lainnya yang tentu saja menggerogoti kedaulatan ekonomi negara-negara berkembang. Dari argumentasi tersebut terlihat secara jelas bahwa pihak yang di untungkan dalam penerapan governance ini tak lain adalah Amerika dan sekutunya sebagai pengendali lembaga donor internasional sebagai pihak yang sangat berkepentingan untuk menajaga hegemoni ekonomi internasionalnya. Pihak yang di rugikan tentu saja negara-negar berkembang dan negara miskin yang APBN nya tersandra oleh hutang luar negeri yang suka maupun tidak suka harus melaksnakan kebijakan-kebijakn pro pasar yang telah di tetapkan, termasuk Indonesia.

Bagaimana implementasi governance tersebut dalam konteks di Indonesia? Pendapat mengatakan bahwa kemunculan proyek-proyek governance yang cukup sukses adalah terkait dengan kesuksesan model negara pembangunan (developmental state model) diantara negara-negara industrialisasi baru di Asia Timur dan Asia Tenggara (Tshuma 1999; White 1987; Wade 1990). Pendapat lainnya mengatakan bahwa ideologi neo-liberal telah melesat setelah runtuhnya komunisme dan membangun suatu suasana kondusif bagi kelahiran governance sebagai sebuah isu pembangunan, dan karena neo-liberalisme sebagai ideologi dominan mencoba untuk mengkonstruksi ‘politically lock-in neo-liberal reforms’ (Gill 1997).

Kedua pendapat di atas relevan dengan kemunculan good governance di Indonesia, karena selain kebijakan pemerintah yang berorientasikan pembangunan semasa Orde Baru, dukungan Bank Dunia dan IMF dalam mengguyurkan utang yang disertai persyaratan-persyaratan khusus melengkapi posisi Indonesia yang mengarah pada disain liberalisasi pasar. Tetapi bila dilihat secara lebih dalam, dengan menggunakan analisis hegemoni, nampak bahwa good governance bekerja dengan menggunakan rasionalitas dan teknologi kekuasaan untuk menghasilkan mesin yang halus dan efektif bagi upaya liberalisasi pasar. Hukum sebagai instrumentasi politik dipakai sebagai legalisasi beroperasinya mesin kekuasaan tersebut, sehingga jauh dari cerminan rasa keadilan dan perlindungan terhadap kaum proletar.

Bank Dunia sendiri dalam mempromosikan good governance di Indonesia melalui tiga pintu: (i) CGI (Consultative Group on Indonesia); (ii) Kemitraan untuk Pembaruan Tata Pemerintahan (Partnership for Governance Reform); dan (iii) Justice for the Poor. Dalam forum tahunan CGI, Bank Dunia memimpin dan memiliki kekuasaan untuk mengarahkan (mendikte) kebijakan ekonomi (termasuk desakan pembentukan peraturan perundang-undangan). Ini bisa terjadi karena pemerintah masih menerima kucuran utang sehingga prasyarat utang tersebut harus dipenuhi sebagai kompensasinya. Sedangkan Bank Dunia pula bekerja secara dekat dengan UNDP dan ADB sebagai sponsor dana utama untuk Partnership for Governance Reform (World Bank 2003a).6 Melalui forum kelompok multi-stakeholder di Kemitraan ini, Bank Dunia telah terlibat aktif dalam membuat kerangka kerja hukum untuk pembangunan (legal framework for development), seperti pembaruan peradilan, pembaruan hukum, dan pembentukan lembaga pemerintahan baru (World Bank 2003b).

Baca Juga

Pengaruh besar kemitraan ini adalah justru peran hegemoninya sebagai lembaga dana untuk proyek-proyek governance yang dijalankan oleh tidak saja lembaga negara, namun juga organisasi non-pemerintah. Sedangkan Justice for the Poor adalah sebuah institusi yang baru-baru saja dikreasi Bank Dunia dalam mempromosikan pengurangan kemiskinan di Indonesia, khususnya sebuah strategi pemberdayaan untuk kaum miskin melalui bantuan hukum. Bagi Bank Dunia, program-program pemberdayaan hukum dan penyadaran hukum merupakan hal penting dalam mewujudkan kaum miskin atas akses keadilan. Namun yang menjadi soal adalah akses keadilan tersebut lebih ditujukan pada efisiensi berlakunya sistem hukum yang mengarah pada kepentingan, sekali lagi, pasar bebas. Dalam urusan pemantauan korupsi, Bank Dunia sendiri memilih menfokuskan lebih banyak pada proyek-proyek yang didanainya sendiri (World Bank 1997a: 29-34), semacam Proyek Pengembangan Kecamatan (PPK).

Yang menarik, kedua institusi terakhir menjadi kendaraan Bank Dunia untuk ikut pula mempromosikan hak-hak asasi manusia di Indonesia. Proyek pembaruan ketatapemerintahan melalui good governance cenderung untuk melayani promosi konsensus pembaruan sosial dan ekonomi, khususnya dengan mengaplikasikan pemberdayaan teknokratik dan bahasa liberal partisipasi. Di titik ini, diskursus dan arah kecenderungan hak­hak asasi manusia lebih menyesuaikan dengan liberalisasi pasar. Inilah yang disebut ‘market friendly human rights paradigm’ (paradigma hak-hak asasi manusia yang ramah pasar).

Muncul dan berperannya Justice for the Poor di Indonesia adalah tak terpisahkan dengan program global dalam Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) yang disponsori Bank Dunia. PRSPs telah mengaplikasikan proyek dan mekanisme seragam untuk berbagai persoalan kemiskinan di negara ketiga. PRSPs yang demikian harus diimplementasikan sebagai kondisi untuk menerima pinjaman. Berdasarkan laporan Focus on Global South yang bermarkas di Bangkok, PRSPs telah mempromosikan kebijakan-kebijakan berorientasikan pasar, perdagangan terbuka, investasi, rezim finansial, dan mendesakkan peran negara agar menghapus perusahaan-perusahaan milik negara (Chavez and Guttal 2003: 13-14). Dari sisi tersebut, maka menunjukkan secara inheren terjadi kontradiksi, bagaimana bisa proyek anti kemiskinan dapat diukur menegaskan pada liberalisasi pasar dan pertumbuhan ekonomi tinggi bila proyek tersebut secara struktural telah menyingkirkan hak-hak kaum miskin? Jelaslah, proyek yang inkoheren dan ambigu (Wiratraman 2006: 67).

Strategi Bank Dunia untuk mempertahankan hegemoninya adalah dengan mereproduksi pengetahuan soal rasionalitas good governance sehingga memudahkan bekerjanya teknologi kekuasaannya melalui berbagai pintu masuk di level negara, non negara maupun kemitraan keduanya. Realitasnya, wacana-wacana ketatapemerintahan, pembaruan hukum dan kebijakan publik lainnya dikonstruksi dengan mengikutsertakan demokrasi, hak asasi manusia, anti kemiskinan, antikorupsi, yang kesemuanya terasa cocok dengan suasana (perangkap) reformasi yang sudah dikendalikan pendukung neo-liberal. Semakin lengkap adalah teknologi kekuasaan modalnya yang mampu memistifikasi ketidakseimbangan kekuasaan dan menyedot perhatian arah reformasi yang ‘good’, melalui program pendanaan ke sejumlah institusi negara, organisasi non-pemerintah, serta kampus-kampus melalui pusat-pusat studi governance. Godaan untuk mengakses dana proyek governance tersebut terlampau besar, sehingga tidak sedikit yang mengubah pula rencana dan pola kerja organisasi penerima dana tersebut. Donor-driven hegemony!

Pendapat saya tentang Governance ini akan saya mulai terhadap kritik Ali Farazmand terhadap konsep governance sebagai berikut. Bila kita memahami kembali kutipan diawal pendahuluan pernyataan Presiden Tanzania Julius K. Nyerere di depan Konferensi PBB sepuluh tahun lalu, beliau dengan lantang telah mengkritik habis-habisan good governance yang dikatakannya sebagai konsep imperialis dan kolonialis. Good governance hanya akan mengerdilkan struktur negara berkembang, sementar kekuatan bisnis dunia makin membesar. Terlepas dari benar salahnya kritik sang Presiden, kritik tersebut mengilhami Ali Farazmand (2004) dalam menggagas konsep Sound Governance (SG) yang sekaligus membuka arah baru bagi pembangunan global ke depan. Setelah good governance berhasil menginklusifkan hubungan si kaya dan si miskin di tingkat nasional, maka fase berikutnya adalah menginklusifkan hubungan negara kaya dengan negara miskin melalui agenda Sound Governance. Konsep Sound Governance merupakan konsep baru yang ]auh lebih komprehensif dan reliable dalam menjawab kegagalan epistimologis dan solusi atas arus besar kesalah kaprahan dari good governance. Terdapat tiga alasan utama yang muncul dari wacana Sound Governance.

Pertama, dari evaluasi terhadap pelaksanaan good governance bahwa aktor kunci yang berperan adalah terfokus pada tiga aktor (pemerintah, pasar dan civil society), dan good governance selama ini lebih merestrukturisasi pola relasi pemerintah, swasta dan masyarakat secara domestik. Sound Governance mempunyai pandangan yang jauh komprehensif dengan empat aktor, yaitu tiga aktor sudah diketahui dalam konsep good governance yaitu inklusifitas relasi politik antara negara, civil society, bisnis yang sifatnya domestik dan satu lagi aktor yaitu kekuatan internasional. Kekuatan internasional di sini mencakup korporasi global, organisasi dan per]an]ian internasional. Dalam pandangan Sound Governance penerapan good governance kehidupannya hanya berkutat pada interaksi antara pemerintah di negara tertentu, pelaku bisnis di negara tertentu dengan rakyat di negara tertentu pula. Tentulah ini sangat naif, sebab kenyataan bahwa aktor yang sangat besar dan bekuasa di atas ketiga elemen tersebut tidak dimasukkan dalam hitungan. Aktor tersebut adalah dunia internasional. Bahkan Ali Farazmand (2004) secara tegas menyebut good governance sebagai bagian dari praktik penyesuaian struktural (structural adjustment programs/SAPs), berikut pernyataannya :
Kedua, bermula dari kritik terhadap identitas dari good governance kata “good” menjadi sesuatu yang hegemonik, seragam dan juga dilakukan tak jarang dengan paksaan. Term „good‟ dalam good governance adalah westernized dan diabsolutkan sedemikian rupa. Sound Governance mempunyai pandangan yang berbeda dan justru mengedepankan adanya penghormatan atas keragaman konsepsi birokrasi dan tatapemerintahan, utamanya nilai dasar budaya pemerintahan tradisional yang telah terkubur. Ali Farazmand mencontohkan kebesaran kerajaan Persia, sebelum digulung oleh dominasi budaya barat, memiliki prestasi yang sangat besar dalam pengelolaan pemerintahan, berikut pernyataannya :

Berdasarkan apa yang disampaikan Ali Farazmand bahwa pentingnya sistem pemerintahan yang berbasis pada budaya lokal sudah mulai banyak terabaikan dan ini juga terjadi di negara dunia ketiga termasuk di Indonesia (Andi,2007). Hal ini terjadi karena kontruksi konsep birokrasi modern Weber yang mewarnai perkembangan ilmu administrasi publik termasuk lahirnya good governance adalah bentuk pembantaian budaya lokal dalam sistem pemerintahan. Sound governance muncul untuk memberikan peluang dalam menyelamatkan keragaman kebudayaan lokal dalam mewarnai konsep tata pemerintahan.

Ketiga, dalam pelaksanaan good governance untuk berjalannya proses tata pemerintahan yang baik maka ada satu jalan yaitu bagaimana pemerintahan harus menjalankan prinsip-prinsip yang digariskan dalam good governance yaitu: participation, rule of law, transparancy, responsiveness, consensus orientation, equity, effectiveness and efficiency, accountability, strategic vision. Sound Governance mempunyai pandangan berbeda dan lebih melihat pada proses menuju tercapainya tujuan, dari pada membahas perdebatan soal bagaimana (prinsip-prinsip) dilakukan untuk mencapai tujuan. Kendati demikian di dalam sound governance masih menekankan perlunya prasyarat-prasyrat dasar universal terkait demokrasi, transparansi, dan akuntabilitas. Untuk itu titik tekan dari sound governance adalah fleksibilitas dan ini dibutuhkan “inovasi” yang kemudian menjadi ruh implementasi sound governance dalam praktek pemerintahan.

Berdasarkan uraian diatas bahwa Sound governance sebagai wacana baru yang muncul sebagai kritik good governance, yaitu memberikan makna term “Sound” menggantikan “Good” adalah dalam rangka penghormatan terhadap kenyataan keragaman (diversity). Untuk itu Sound governance dalam tata pemerintahan (pola relasi pemerintah, swasta dan masyarakat) membuka kembali peluang variable-variable yang absen yaitu kearifan lokal (akibat hegemoni terma „good‟ oleh Barat) dan dampak dari kekuatan kooptatif internasional. Sound Governance menyadarkan kembali bahwa konsep-konsep non-barat sebenarnya banyak yang applicable, khususnya di bidang pemerintahan. Selain itu Sound governance pada prinsipnya juga memberikan ruang bagi tradisi atau invoasi lokal tentang bagaimana negara dan pemerintahan harus ditata, sesuai dengan kebiasaan, budaya dan konteks lokal. Tentu ukuran universal tentang kesejahteraan rakyat dan penghormatan hak dasar harus tetap ditegakkan.

Kritik Ali Farazmand (2004) terhadap konsep governance kiranya perlu mendapat perhatian serius bagi para pemerhati kajian ilmu sosial dan politik serta praktisi ekonomi di dunia, terutama ketika konsep ini tak mampu untuk menjawab krisis pangan yang terjadi dinegara-negara afrika.  menurut  hemat penulis sebagaimana penekanan Ali Farazmand pada lingkungan dimana governance itu di jalankan, penting kiranya bagi kita untuk tidak menutup mata dalam melihat pengaruh lingkungan internasional selain faktor relasi pemerintah, swasta dan masyarakat. Dengan lebih membuka peluang untuk melihat lebih jauh tentang pengaruh lingkungan internasional, negara berkembang dapat mengatur dan memproteksi diri terhadap pengaruh negatif tersebut.

Dengan konsep Sound Governance Ali Farazmand mempunyai pandangan yang berbeda dan justru mengedepankan adanya penghormatan atas keragaman konsepsi birokrasi dan tata pemerintahan, utamanya nilai dasar budaya pemerintahan tradisional yang telah terkubur.

Artikel Lainnya:

Telaah Toritis Sistem Pemerintahan Indonesia